El Fondo Editorial del ILAE acaba de lanzar bajo una licencia Creative Commons el libro electrónico Responsabilidad fiscal. Evolución desde dos ámbitos: la óptica del control fiscal y la perspectiva de la política macroeconómica colombiana, 978-628-7532-14-4 de los docentes-investigadores Luis Alberto Rodriguez Ospino y Gabriel Armando Piraquive Galeano.

El objetivo de este trabajo de investigación es analizar la forma en que ha evolucionado el concepto de responsabilidad fiscal en Colombia, primero, desde la órbita macroeconómica y presupuestal y, segundo, desde el control fiscal. 

Los dos elementos de este concepto han evolucionado de forma paralela. Por un lado, las normas presupuestales tuvieron un avance importante desde la expedición del primer estatuto de presupuesto en 1868, luego se dio paso a la Ley 110 de 23 de noviembre de 1912 y, más adelante, al estatuto vigente hasta la expedición de la Ley 34 de 18 de julio de 1923 sobre normas de regulación presupuestal, que fue asesorada por la Misión Kemmerer contratada por primera vez en 1923 y, por último, a la Ley 64 de 15 de mayo de 1931, también ajustada por la segunda Misión Kemmerer. Los últimos estatutos en 1950, el Decreto 164 de 26 de enero 1951 y, más tarde, el Decreto 1675 de 14 de julio de 1964 y el Decreto 294 de 28 de febrero de 1973 estructuraron la regulación presupuestal en lo concerniente a los principios, los procedimientos de planeación, preparación y ejecución del presupuesto. 

La expedición de la Ley 19 de 25 de noviembre de 1958, mediante la cual se crea el Departamento Nacional de Planeación con la misión de hacer el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Inversiones y Proyectos, le introduce al presupuesto, no solo el principio de planeación, sino de institucionalidad. Durante el proceso de preparación y ejecución, también se contempla la participación de dos entidades: el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación –DNP–. Si bien esta sofisticación en el proceso presupuestal fue un avance a los ojos de la comunidad internacional, la preparación y ejecución continuó siendo un proceso que no incorporaba las restricciones de la programación macroeconómica tal como en la actualidad existe. Solo con los ejercicios de programación macroeconómica que se presentaron al Consejo de Política Económica y Social –CONPES– en la década de los 1980, se comenzó a hacer un ejercicio de consistencia macroeconómica en el que se relacionaban las metas monetarias y las consecuencias de la financiación del balance fiscal, con las metas de inflación y de tipo de cambio y, también, con el crecimiento de la economía y el empleo. 

En este contexto, se expide la Ley 38 de 21 de abril de 1989, que fue ajustada por las leyes 179 de 30 de diciembre de 1994 y 225 de 20 de diciembre de 1995, mediante la cual se incorporan en forma explícita el Plan Financiero (como marco de formulación del ejercicio presupuestal) y el principio de homeostasis presupuestal mediante el cual se establece que el presupuesto debe guardar coherencia con el crecimiento de la economía y las metas macroeconómicas. Lo anterior fue relevante dadas las grandes reformas contempladas en la Constitución de 1991 y las normas que las ejecutaron, entre las cuales se permitió la participación del sector privado en la ejecución de las políticas y algunas funciones del Estado (como los proyectos de construcción de infraestructura), que permitían que el ejercicio de programación fiscal incorporara todos los elementos de la política macroeconómica, no solo en la parte real, sino financiera y monetaria. Esto significó cambios en las normas de contratación del Estado –sobre todo con los particulares– e introdujo la estructuración y asignación de riesgos entre el Estado y los particulares. 

Sumado a lo anterior, la financiación del presupuesto tuvo opciones diferentes a las originadas en impuestos y créditos de la banca multilateral; una de estas fue la emisión de Títulos de Tesorería –TES–. En este sentido, la creación de los tes como instrumentos de financiación presupuestal, incorporó a los particulares y a los inversionistas institucionales en esta función, para permitir, entre otras posibilidades, la profundización del mercado de capitales y la creación de agentes especializados en vehículos financieros. 

Así mismo, con la expedición de la Ley 819 de 2003 de responsabilidad fiscal, se introdujo de manera explícita el concepto de sostenibilidad de la deuda pública y las finanzas, lo que hizo imperiosa la necesidad de adoptar una regla fiscal y de elevar el criterio de sostenibilidad en la Constitución y la jurisprudencia. Toda esta nueva institucionalidad tuvo implicaciones. Por una parte, permitió la financiación del presupuesto con el ahorro del público, pero por otra, complicó el ejercicio de la política fiscal y presupuestal y, al final, hizo más complejo el concepto de responsabilidad, el cual dejó de ser abstracto, para pasar a ser uno que implicaba compromisos con los ahorros de las personas, los trabajadores, los futuros pensionales, el crecimiento, el empleo y la seguridad social. Los avances en materia presupuestal y de responsabilidad fiscal a lo largo del siglo xx y lo que va transcurrido del xxi, fueron complementados con normas de vigilancia, contabilidad, auditoría y judicialización de los actos de los funcionarios encargados de la ejecución y el uso de los recursos y del patrimonio público. Si bien las funciones de vigilancia de los recursos fueron creadas desde la Real Audiencia en el primer viaje de Cristóbal Colón a América, estas se sofisticaron a lo largo del siglo xix con un énfasis en la contabilidad y, más tarde, con un cuerpo de tribunales y con la “Corte de Cuentas” creada a finales de ese siglo. Dicha Corte no tenía herramientas técnicas y compartía funciones con los vigilados a través de los visitadores municipales; una ambigüedad que fue corregida con la expedición de la Ley 42 de 19 de julio de 1923, inspirada en la Misión Kemmerer y luego ajustada por el Decreto 911 de 23 de mayo de 1932, también con la asesoría de la segunda Misión Kemmerer. Con las misiones, se dio origen al Departamento de la Controlaría General, cuya principal función era la de vigilar el uso de los recursos y el patrimonio público y la de hacer que se reparara al Estado en caso de culpabilidad por parte de los administradores públicos. Aunque este ha sido el principio rector, la manera de ejercer dicha función ha cambiado, dado que la misma comenzó con un control fiscal oportuno y simultáneo a la expedición de los actos administrativos, dado que dichos actos debían ser registrados contablemente y aprobados por el Contralor, en la mayoría de los casos, y la Contaduría era parte de la Contraloría. En este contexto, el ejercicio del control fiscal fue elevado a rango constitucional mediante el Acto Legislativo 01 de 16 de febrero de 1945.

Más adelante, en la década de los 1960, con la expedición del Acto Legislativo 01 de 11 de diciembre de 1968, la Contaduría fue excluida de la Contraloría y asignada a la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Con ello, se elimina buena parte de la simultaneidad entre la vigilancia y la ejecución de los actos públicos y la coadministración. No obstante, con la expedición de la Ley 20 de 28 de abril de 1975, se estructuró el control fiscal en tres etapas: 1. El control previo; 2. El control perceptivo al momento del acto administrativo; y 3. El control posterior, luego de ejecutado el acto administrativo. La razón de ejercer la función del control fiscal de esta manera se debió sobre todo a que las acciones de ejecución del presupuesto y el manejo del patrimonio público estaban a cargo del Estado. La coadministración con los vigilados, inspirada en un comienzo en las experiencias de Estados Unidos y Reino Unido y, además, heredada en parte de la manera como operaba la Corte de Cuentas, se debió a que el Contralor debía vigilar cada movimiento implicado en cada acto público que comprometiera recursos del pueblo y, que a su vez, estuviera asignando a un funcionario de la más alta honestidad, capaz de ejercer, corregir errores y administrar justicia en el momento oportuno. Esa gran confianza depositada en el funcionario era la justificación para que estuviera involucrado en los nombramientos de servidores públicos encargados de administrar los recursos y el patrimonio público.

Con la expedición de las normas de los años 1990, incluida la nueva Constitución de 1991, y con la participación del sector privado en la administración (seguridad social) y en la ejecución de los recursos públicos, esta coadministración ya no era viable ni funcional, por ello, se dispuso en la Carta Superior que la Contraloría solo podría ejercer el control posterior. No obstante, ello significó que también tendría funciones de evaluación y de auditoría al control fiscal. En ocasiones, no había cómo lograr la reparación al Estado por la pérdida del patrimonio público, además, no existía un mecanismo que permitiera advertir sobre los riesgos que implicaban la aplicación de los recursos públicos y en concreto, los proyectos de inversión. Entonces comenzó a haber una simetría entre la sofisticación en los procesos de consecución de las fuentes de financiación, la estructuración de los riesgos de proyectos de inversión pública, la administración de los recursos y la efectividad del control. Las pérdidas del patrimonio fueron cuantiosas, basta con mirar la construcción de infraestructura nacional, regional y local, sumado a la imposibilidad de lograr una reparación efectiva al Estado. Ello, primero, se intentó con la expedición del Decreto 267 de 22 de febrero 2000, que introdujo la función de advertencia, la cual fue declarada inconstitucional por la Sentencia de la Corte Constitucional C-103 de 11 de marzo de 2015; pero más tarde, mediante la expedición del Acto Legislativo 04 de 18 de septiembre de 2019 se introdujo el denominado “control concomitante”, que intenta primero evaluar de manera selectiva, la asignación de los riesgos definidos en la estructuración de los proyectos de infraestructura o de administración de los recursos del público y conceptuar sobre el alcance de los mismos y, segundo, crear una estructura jurisprudencial para hacer efectiva la reparación en caso de daño al patrimonio público. 

El concepto de responsabilidad fiscal adquirió gran trascendencia macroeconómica y quedó plasmado en el Plan Financiero, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal. Desde la perspectiva microeconómica, se ha compatibilizado la responsabilidad en la asignación de riesgos, tanto en el diseño de la estructuración de los proyectos de inversión y en el manejo de los recursos públicos, como en la evaluación oportuna desde el órgano de control, con el fin de lograr las reparaciones pertinentes en caso de daño al patrimonio por parte de los funcionarios públicos o de los particulares.

La ventaja de introducir el control concomitante es que las diferencias entre los equipos vigilados y vigilantes, se podrán corregir en el futuro y los juicios de responsabilidad y reparación se fundamentarán de manera efectiva, en la negligencia, en el mal uso de los recursos o en el desvío de los mismos. Es decir, en lo que de verdad constituye un delito contra el patrimonio público. El CONPES deberá cumplir un papel esencial en la aprobación de un proyecto o en su declaración como de importancia estratégica, al incorporar el concepto de la Contraloría o del ente del control fiscal. Con ello, se logra que tanto en la estructuración y asignación de riesgos de los proyectos, como en lo concerniente a la administración de los recursos públicos, se tomen decisiones informadas, unificadas y con todos los elementos por parte del Presidente de la República y su gabinete, en torno a lo que es viable y rentable para el desarrollo del país.

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